Le vote de la la résolution 67/19 sur la reconnaissance de l’Etat de Palestine « pourrait constituer un progrès vers le respect du droit international en général», analysent William Bourdon, avocat, et Cécilia Joxe, membre de la commission transnationale Europe Ecologie Les Verts. «Continuer à proclamer la nécessité d’une négociation bilatérale pour parvenir à la paix (…) équivaut à de l’irresponsabilité politique de fait non seulement vis-à-vis des Palestiniens mais aussi des Israéliens eux-mêmes et de la communauté internationale toute entière».
Soixante-cinq ans après le plan de partage de la Palestine en deux Etats, l’Assemblée générale des Nations unies, dans sa 67e session, a voté, le 29 novembre dernier, la résolution 67/19 sur la reconnaissance de l’Etat de Palestine.
La résolution réaffirme « le droit du peuple palestinien à l’autodétermination, et à l’indépendance dans un Etat de Palestine situé sur le territoire palestinien occupé depuis 1967 » et lui accorde « le statut d’Etat non membre observateur de l’Organisation des nations unies ». En passant en revue les principales résolutions antérieures [1], dont celle concernant le statut d’occupation militaire de la Cisjordanie et de Jerusalem-Est, le texte « affirme sa détermination à contribuer à la réalisation des droits inaliénables du peuple palestinien et à un règlement pacifique de la question du Moyen-Orient qui mette fin à l’occupation remontant à 1967 et corresponde à la solution prévoyant deux États, avec un État palestinien indépendant, souverain, démocratique, d’un seul tenant … sur la base des frontières d’avant 1967 », et à sa fin, « prie le Secrétaire général de prendre les mesures nécessaires pour donner suite à la présente résolution et de lui rendre compte d’ici à trois mois des progrès accomplis à cet égard ».
Cette reconnaissance, nous allons voir, ouvre à l’Etat de Palestine de nouvelles prérogatives juridiques pour le respect de ses droits et pourrait constituer un progrès vers le respect du droit international en général. Elle est une victoire diplomatique et politique de l’Autorité palestinienne et de l’ensemble du peuple palestinien. Après tant d’années d’attentisme, les grandes puissances sauront-elles assumer leur responsabilité ? Voudront-elles venir à bout de l’impunité israélienne au regard du droit international ?
1. La voie ouverte à la saisine de la CPI par la Palestine
Le statut d’Etat observateur non-membre, par la résolution 67/19 des Nations Unies, octroie la qualité d’entité juridique à la Palestine qui devrait pouvoir se prévaloir sans difficultés des conventions internationales relatives aux droits de l’homme ainsi que saisir les juridictions internationales.
La résolution du 29 novembre 2012 clarifie indéniablement le statut de la Palestine. Dès lors, le Procureur de la CPI devrait être en mesure, sous réserve d’une nouvelle déclaration conforme au droit international par la Palestine [2] (à l’instar de celle du 21 janvier 2009 [3]), de procéder à un examen préliminaire, étape préalable à l’ouverture d’une enquête.
Il est prévu en effet que « tout Etat partie peut déférer au procureur une situation dans laquelle un ou plusieurs crimes relevant de la compétence de la Cour paraissent avoir été commis, et prier le procureur d’enquêter sur cette situation en vue de déterminer si une ou plusieurs personnes identifiées devraient être accusées de ces crimes » (art.14.1 Statut de Rome [pdf ici]).
La CPI peut s’auto-saisir (art. 13.c), être saisie par le Conseil de sécurité des Nations unies (art. 13.b), ce qui paraît « improbable » [4], ou par une « partie » (art.13.a), option que nous envisageons ci-après.
La personnalité juridique de l’Etat Palestinien
La résolution 67/19 des Nations Unies conforte indéniablement la personnalité juridique de la Palestine lorsqu’elle énumère les droits du peuple palestinien « dans un Etat de Palestine » et confirme donc la capacité de ce pays à agir devant la justice internationale.
A titre de comparaison, on rappellera les extensions normatives pour les entités suivantes : « les sociétés dans le droit des investissements », « entités non étatiques armées » ou les « micro-Etats dont la dépendance à l’égard de leurs voisins laisse songeur quant à leur réelle souveraineté » [5].
Précision est même faite quant à l’exercice de la personnalité juridique de la Palestine : « sans préjudice des droits et privilèges acquis et du rôle de l’Organisation de libération de la Palestine auprès de l’Organisation des nations unies en sa qualité de représentante du peuple palestinien », s’agissant du Comité exécutif de ladite organisation.
Au surplus, le droit pour les palestiniens à l’autodétermination et à disposer d’eux-mêmes est affirmé à de nombreuses reprises dans la résolution du 29 novembre 2012 [6] où l’Assemblée générale « réaffirme le droit du peuple palestinien à l’autodétermination et à l’indépendance dans un Etat de Palestine ».
Le territoire de l’Etat palestinien
Pour que la CPI soit compétente, la partie qui la saisit doit, outre la déclaration de compétence, être « l’Etat sur le territoire duquel le comportement en cause a eu lieu » (art.12.2.a).
L’Assemblée générale des Nations unies, dans la résolution 67/19, « affirme sa détermination à contribuer à la réalisation des droits inaliénables du peuple palestinien (…), sur la base des frontières d’avant 1967 ». De même, les Nations unies reconnaissent l’existence d’« un Etat de Palestine situé sur le territoire palestinien occupé depuis 1967 ».
Partant, aucune contestation sur l’existence de territoires palestiniens ne saurait être portée à raison de l’occupation des territoires.
Matérialité d’une potentielle saisine de la CPI
Une réserve doit toutefois être apportée quant au champ temporel d’un recours potentiel de la Palestine devant la CPI, qui ne peut être saisie que sur des faits à partir du 1er juillet 2002. Aussi, la Cour ne peut normalement exercer sa compétence qu’à l’égard des crimes commis après l’entrée en vigueur du Statut pour la Palestine. Cette limitation supplémentaire devrait cependant être évitée par la déclaration de consentement de la Palestine à la compétence de la Cour des actes commis sur le territoire palestinien à partir du 1er juillet 2002 (art.12.3) [2].
Le procureur de la CPI apprécie la gravité des faits qui lui sont soumis. Les crimes relevant de la compétence de la CPI sont: crime de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crime d’agression (art. 5 Statut de Rome). Ces crimes visés, selon les termes du Préambule du Statut, « menacent la paix, la sécurité et le bien-être du monde », touchant « l’ensemble de la communauté internationale », « ne sauraient rester impunis » et dont « la répression doit être effectivement assurée par des mesures prises dans le cadre national et par renforcement de la coopération internationale ».
Plusieurs faits sont susceptibles d’être rapportés devant la CPI et notamment, selon les observateurs, l’opération Plomb durci relative à la colonisation israélienne et au déplacement forcé des populations ou l’affaire du possible empoisonnement de Yasser Arafat (voir Le Point ou France 24).
A noter que le fait qu’Israël n’ait pas ratifié le Statut de Rome est indifférent quant aux poursuites susceptibles d’être diligentées à son encontre par la CPI saisie par la Palestine.
A l’inverse, l’Etat qui devient partie au Statut de Rome accepte « par là même » la compétence de la Cour (art.12.1). Dès lors, les groupes armés palestiniens (dont le Hamas) de la bande de Gaza, qui sont régulièrement dénoncés par Israël, l’ONU et des ONG, pourraient, eux aussi, constituer un motif de saisine de la CPI.
2. Victoire diplomatique palestinienne et isolement israélien
Cette demande de l’Autorité palestinienne (AP) à l’ONU vient après une longue période de négociations infructueuses qui a permis une colonisation accélérée de la Cisjordanie, l’annexion de Jérusalem-Est, le maintient du blocus de Gaza, la construction du mur, politiques toutes illégales au regard du droit international [7].
En s’adressant directement à la communauté internationale, l’AP se propose de faire évoluer cette situation qui chaque jour met en péril la solution des deux Etats. Sa demande au Conseil de sécurité, en 2011, d’un statut d’Etat plein et entier ayant échouée en raison du veto américain, elle a persévéré en dépit des multiples pressions et promesses de la part des grandes puissances pour qu’elle retire la demande. Bien que le passage par l’Assemblée générale ait exigé de réduire à la baisse le statut au sein de l’organisation (Etat non membre), l’acceptation de la résolution à une très large majorité (138 votes pour, 41 abstentions et 9 voix contre) est incontestablement une victoire diplomatique pour l’Autorité palestinienne et pour l’ensemble du peuple palestinien.
Le très faible nombre de pays qui se sont opposés (Etats-Unis, Israël, Canada, République tchèque, Panama et quatre mini-Etats) est la preuve de la légitimité de cette cause et de l’isolement diplomatique israélien au plan mondial.
Ni la campagne sur le péril iranien brandi depuis plusieurs mois par Israël, ni l’opération militaire sur Gaza permettant la démonstration de force de certains groupes djihadistes, quelques jours avant la tenue de la session, n’ont joué en faveur d’Israël.
Le succès palestinien montre que la principale raison de l’isolement diplomatique israélien incombe à son intransigeance à toute négociation. Pour les observateurs israéliens eux-mêmes, Benjamin Nétanyahou s’est trouvé désavoué même par les pays amis qui savent bien que la solution des deux États n’est pas son objectif. Mais, assuré de l’appui inconditionnel des Etats-Unis et de l’impunité internationale dont il s’est habitué à jouir, il a pu, au cours de sa mandature, accélérer la colonisation jusqu’à mettre en péril la solution des deux états.
L’analyse du vote indique l’affaiblissement du rôle hégémonique des Etats-Unis au sein de l’Assemblée générale des Nations unies. Washington n’est pas parvenu à convaincre ses alliés traditionnels. Les pays latino-américains, par exemple, ont voté pour, à l’exception de deux pays, le Panama, qui a voté contre, tandis que la Colombie, très liée à Israël par des accords militaires et de défense, s’est abstenue.
Néanmoins, les pays Européens restent divisés sur la stratégie à suivre vis-à-vis d’Israël. Après beaucoup d’hésitations, 14 d’entre eux ont voté favorablement dont la France, 12 se sont abstenu (Grande-Bretagne, Allemagne, Hongrie, Bulgarie, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Slovaquie, pays baltes) mais seule la République Tchèque s’est opposée, alors qu’ils étaient 5 à refuser l’entrée de la Palestine à l’Unesco en 2011. Parmi les abstentionnistes figurent l’Allemagne et la Grande-Bretagne, qui demandait, à l’instar de Nicolas Sarkozy en 2011, que les Palestiniens renoncent auparavant à saisir la Cour pénale internationale (CPI) à l’encontre des responsables israéliens.
L’impossibilité de l’Europe de parler d’une seule voix sur ce conflit dérive d’une politique inconséquente de l’Union depuis des années qui d’un côté condamne la colonisation et le blocus de Gaza et de l’autre fait d’Israël un partenaire privilégié sur tous les secteurs d’activité, accepte l’entrée dans le territoire des produits provenant des colonies et permet à ses entreprises de travailler dans les territoires occupés.
Comme il a été souvent dit, l’Europe s’est la plupart du temps contentée de déclarations et, sur le terrain, « d’être payeur » en vue d’améliorer le sort des populations grâce à une aide financière qui représente environ la moitié de l’aide totale en faveur de la Palestine (reconstructions des infrastructures et des logements détruits lors des attaques militaires israéliennes) tout en laissant les Etats-Unis être seul médiateur dans ce conflit.
Pourtant, la responsabilité historique de l’Europe, récemment récompensée pour sa contribution en faveur de la paix, aurait dû la conduire depuis longtemps à être au premier plan afin d’agir et ne pas laisser les Etats-Unis s’imposer au cours des années comme le seul intermédiaire incontournable dans ce conflit.
3. Une avancée politique palestinienne
La demande palestinienne à l’ONU est la conséquence du constat d’échec des multiples négociations entreprises, diverses « feuilles de route » qui n’ont rien apporté aux Palestiniens et ont érodé la confiance envers l’Autorité palestinienne dans son propre camp.
Malgré les efforts consentis à la demande des grands puissances par les autorités palestiniennes pour un rapide développement économique de la Cisjordanie et l’organisation des institutions, conditions préalables pour l’avènement d’un Etat souverain, aucune avancée n’a été obtenue pour le gel des colonies. Israël a poursuivi l’occupation de la Cisjordanie et le blocus de Gaza, mettant en échec la stratégie palestinienne. A nouveau a été manifeste l’irresponsabilité et l’inconséquence des politiques américaine et européenne au Moyen-Orient. Toutes les promesses faites par le président Obama au début de son premier mandat, qui avaient soulevé tant d’espoirs, se sont vite érodées face à la politique du fait accompli israélien.
Bien que cette reconnaissance à l’ONU n’améliore pas directement la situation sur le terrain, elle devrait instaurer un changement du rapport de forces dès lors que la Palestine est dorénavant considérée non pas comme « des territoires » mais comme un Etat « occupé » pour lequel l’autodétermination devient de droit. La communauté internationale dans son ensemble et chacun des pays en particulier seront face à de nouvelles lignes directrices pour faire cesser cet état de fait.
Dès le lendemain de la victoire à l’Assemblée générale, on observe une remontée de l’espoir du projet national palestinien qui passe par la poursuite du processus de réconciliation engagé entre les organisations politiques palestiniennes au Caire depuis avril 2011. Cette réconciliation est une attente du peuple lui-même [8] et aussi une nécessité pour la réaffirmation de l’unité territoriale de la Palestine. Sur le terrain, quelques signes positifs sont perceptibles.
La victoire à l’ONU a été célébrée en Cisjordanie et à Gaza, et le chef du Hamas en exil, Khaled Mechaal, a rappelé quelques jours après, lors de son voyage à Gaza, la nécessité de mettre les différends entre le Fatah et le Hamas derrière eux. Un autre signe positif a été l’autorisation du Hamas de permettre la célébration du 47e anniversaire du Fatah à Gaza le 4 janvier dernier, qui a donné lieu à un immense rassemblement dans les rues de Gaza. Par la suite, une rencontre entre Mahmoud Abbas et Khaled Mechaal, sous l’auspice du gouvernement égyptien, s’est tenue le 10 janvier au Caire afin de « mettre en œuvre l’accord de réconciliation » d’avril 2011.
Il serait suicidaire que les Européens et les Américains n’agissent pas pour faciliter la démarche en commençant par sortir le Hamas de leurs « listes noires ».
La division politique palestinienne sur laquelle compte Israël, privilégiant au gré des circonstances la déstabilisation tantôt de l’Autorité palestinienne, tantôt du Hamas, n’est pas une garantie pour sa sécurité. Avigdor Lieberman, alors qu’il était encore ministre des affaires étrangères, déclarait que tout serait fait pour faire tomber Mahmoud Abbas s’il persistait dans sa démarche.
Suite au vote de la résolution, les représailles israéliennes ne se sont pas fait attendre : rétorsions économiques pour déstabiliser l’Autorité, nouvelles implantations massives dans la zone qui affecte directement toute continuité territoriale entre la Cisjordanie et Jérusalem-Est. Les condamnations internationales de ces nouvelles mesures, certes moins mesurées que d’habitude, ne prennent cependant en compte ni l’esprit ni la lettre de la résolution 67/19 ni la gravité de la situation.
La concertation entre les Etats-Unis et l’Europe est plus que jamais nécessaire pour face au gouvernement israélien qui devra prochainement voir le jour. Une nouvelle approche stratégique sera d’autant plus nécessaire que l’alliance constituée par Benjamin Nétanyahou et Avigdor Lieberman, bien que sortie affaiblie du scrutin du 22 janvier, reste la première force politique israélienne et l’ancien premier ministre sera appelé à constituer le nouveau gouvernement.
L’alliance probable avec la jeune formation Yesh Atid, avec à sa tête Yadir Lapid, figure montante de la scène israélienne, ou bien l’appel à d’autres formations afin d’obtenir une majorité, ne devra pas modifier sensiblement la politique à l’égard de la Palestine occupée. Au cours de la campagne électorale, cette question cruciale pour Israël a été occultée par toutes les forces politiques importantes et leurs critiques du gouvernement précédent se sont essentiellement centrées sur la politique économique et sociale des dernières années.
C’est alors à la communauté internationale dans son ensemble d’agir. La force nouvelle des pays du sud et des pays émergents, dans leur volonté de rendre justice au peuple de Palestine qui s’est manifestée à l’Assemblée générale, partagée par les sociétés civiles non seulement au Moyen-Orient mais dans le monde, devrait être entendue par les gouvernements américain et européens sous peine de participer à une déstabilisation encore plus importante de la région.
Continuer à proclamer la nécessité d’une négociation bilatérale pour parvenir à la paix, comme le font les grandes puissances, tout en feignant d’ignorer les causes de l’absence de paix, équivaut à de l’irresponsabilité politique de fait non seulement vis-à-vis des palestiniens mais aussi des israéliens eux-mêmes et de la communauté internationale toute entière.
L’impunité accordée à d’Israël est une exception sur la scène mondiale et envenime les rapports de l’Occident avec l’ensemble des peuples arabo-musulmans. Alors que les grandes puissances prennent fait et cause pour les révoltes arabes en cours, en changeant radicalement leur géostratégie et leurs alliances, la cause palestinienne a été isolée des changements historiques qui se déroulent dans l’ensemble de la région. Aujourd’hui, elle revient sur le devant de la scène dans un contexte régional qui évolue en sa faveur et dont leurs grandes puissances doivent tenir compte en agissant avec célérité.
Le vote de l’Assemblée générale est un appel, aussi, à faire évoluer l’ONU dans le sens de la démocratie et du multilatéralisme, cela implique des évolutions urgentes de la composition du Conseil de sécurité et du droit de veto.
La résolution du 29 novembre 2012 ne doit pas s’analyser comme une fin en soi. Elle ne constitue certes qu’une étape, mais une étape suffisante pour que les Etats et les juridictions, prenant acte du changement de statut, en tirent toutes les conséquences, conformément à leur mission et au principe d’égalité souveraine des Etats.
[1] La résolution 58/292 du 6 mai 2004 et la réaffirmation que la Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949, est applicable au Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, notamment en ce qui concerne le sort des prisonniers.
[2] Sur ce point, voir la note du 14.2.2010 rédigée par le Professeur A. Pellet à la demande de William Bourdon et qui défend une approche fonctionnelle du statut de l’Etat. On conviendra d’une approche similaire par les Nations unies dans la résolution 67/19 qui procèdent à une énumération des opinions favorables institutionnelles (FMI, BM…) à l’avancement de la qualité étatique de la Palestine, à la reconnaissance par les autres Etats Membres ainsi qu’à la qualité de membre de plusieurs organisations de l’Etat de Palestine.
[3] Pour rappel, par déclaration du 21 janvier 2009, l’Autorité palestinienne avait procédé à une telle déclaration (« à l’égard d’actes commis sur le territoire palestinien à partir du 1er juillet 2002 ») qui avait mené à un examen préliminaire sur les crimes de guerre commis par l’armée israélienne, qui fut arrêté en attendant que l’ONU se prononce sur le statut de la Palestine (voir L’Express).
[4] Etant donné que des Etats opposés à la reconnaissance de la qualité de membre de la Palestine, tels quel l’Israël, la Chine et la Russie.
[5] Voir note Les effets de la reconnaissance de la compétence de la CPI du professeur A. Pellet
[6] : A titre d’exemples : tout Etat a le devoir de favoriser «(…) la réalisation du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit de disposer d’eux même. », « le droit du peuple palestinien à l’autodétermination, y compris son droit à un Etat indépendant de Palestine », « les droits inaliénables du peuple palestinien, à commencer par le droit de disposer de lui-même » et in fine l’Assemblée générale « Exhorte tous les Etats (…) à (…) l’ [le peuple palestinien] l’aider à réaliser rapidement son droit à l’autodétermination, à l’indépendance et à la liberté »
[7] Voir notamment l’avis de la CPI rendu le 9 juillet 2004 novembre qui précise : « L’édification du mur qu’Israël, puissance occupante, est en train de construire dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est, et le régime qui lui est associé, sont contraires au droit international ».Texte rappelé dans la résolution 67/19 de l’AG des NU.
[8] Dès mars 2011, des manifestations se sont déroulées en Cisjordanie et à Gaza en écho au « printemps arabe » pour la réconciliation des organisations palestiniennes.