Ce jeudi 4 avril 2024, à l’initiative des députés du groupe écologiste, une proposition de loi « pour un article 49 respectueux de la représentation nationale » sera examinée en séance publique à l’Assemblée nationale. Au-delà de la simple suppression du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, le tant décrié « 49.3 », cette proposition de loi propose également une réécriture du premier alinéa de l’article 49 pour réaffirmer l’obligation pour le Gouvernement d’engager sa responsabilité devant la représentation nationale. Cette proposition de loi s’inscrit de façon cohérente dans le projet politique écologiste de « reparlementarisation » de la Vème République, en complément d’autres mesures inscrites au programme écologiste de la présidentielle de 2022, comme le septennat présidentiel non renouvelable, la dissociation des élections législatives et présidentielles, et l’élection de l’Assemblée nationale à la proportionnelle avec parité totale à l’arrivée.
C’est la « loi Macron » pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques du 6 aout 2015 qui a relancé la pratique active de l’utilisation de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution de 1958. En effet, la procédure du « 49.3 » participait de la rationalisation du parlementarisme à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958, afin d’éviter les mises en jeu successives de la responsabilité du gouvernement sous les IIIème et IV République. La suppression du troisième alinéa contenue dans la proposition de loi des écologistes permettrait de répondre aux problématiques suivantes.
L’article 49.3 et l’impossible mise en jeu de la responsabilité du gouvernement
La révision de 2008 a modifié l’article 49.3 en y ajoutant des conditions juridiques de recours : le champ d’application matériel a été réduit et l’usage en a été limité. Toutefois, ces limitations n’ont pas eu les effets escomptés quant au rééquilibrage de la fonction parlementaire vis à vis du pouvoir exécutif. Elles viendraient simplement entériner la pratique jusqu’alors. Si la volonté de la réforme de 2008 était de limiter les abus de l’utilisation de l’article 49.3, ce-dernier n’est en rien devenu obsolète. Au contraire, depuis 2008, 30 utilisations de l’article 49.3 ont eu lieu, dont 6 par le premier ministre Manuel Valls dans la période 2014-2016, une fois par le premier ministre Edouard Philippe dans la période de 2017-2020 et 23 fois par la première ministre Elisabeth Borne, 2022-2024.
Concernant le champ d’application matériel, la version de 2008 limite le recours aux « projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ». De façon générale, les utilisations de l’article concernaient déjà largement le vote de textes financiers (rentrent dans le champ d’application matérielle, les lois de finances à venir, les lois de finances rectificatives, les lois de règlement et les lois de financement de la sécurité sociale). La réforme de 2008 avait pour ambition de réduire la portée de l’utilisation de l’article aux textes les plus essentiels pour le gouvernement mais en pratique, les textes faisant l’objet d’un recours l’étaient déjà, puisque de nature économique et sociale, essentiels au bon fonctionnement de l’Etat et à l’engagement de ses finances.
Concernant la limitation temporelle, si la Constitution limite l’utilisation de l’article à une fois par texte, la pratique a démontré que l’utilisation pouvait en être faite pour chaque lecture, sur le même texte, et ce, chaque nouvelle session (notamment à l’occasion de l’adoption de la loi Macron). En outre, la lettre de la révision constitutionnelle donne la possibilité d’une utilisation dans le cadre de session ordinaire et/ou extraordinaire, ce qui démultiplie encore la liberté d’usage du pouvoir exécutif[i]. Si la volonté d’utiliser cette procédure peut se justifier pour asseoir une majorité pour le gouvernement, elle peut aussi s’expliquer par le fait de discipliner les députés frondeurs de sa propre majorité. L’utilisation massive de la procédure du dernier gouvernement pourrait trouver une corrélation avec la période troublée de la crise sanitaire, dans laquelle le Parlement était encore moins sollicité.
La révision constitutionnelle de 2008 n’a donc pas su rééquilibrer les fonctions au profit du pouvoir législatif, elle n’a fait que valider des situations déjà existantes. Le programme des écologistes tend à concrétiser la responsabilité du gouvernement devant le parlement. Dans les faits, si le pouvoir exécutif n’est pas suffisamment enclin à donner aux parlementaires le temps nécessaire aux débats, l’article 49.3 ne peut poser aucune véritable limite à l’action gouvernementale et à son passage en force entre les différents pouvoirs. Par conséquent, la pratique actuelle constitue une atteinte aux droits du Parlement en mettant prématurément fin aux débats parlementaires. A cela s’ajoute le fait que le premier ministre est totalement libre dans le choix du déclenchement de la procédure. Il peut le faire à la fin des débats parlementaires, en plein milieu afin de hâter les débats ou même, avant que les débats n’aient eu lieu. Là encore, aucune limite n’est prévue par les textes de 1958 ou la révision de 2008. La plupart des utilisations de l’article 49.3 viendrait d’ailleurs répondre à une « urgence » évoquée par le ministre en cause : les lois de finances ou la loi retraite.
Le régime parlement devrait être un régime de collaboration des pouvoirs dans lequel l’Assemblée contrôle l’exécutif divisé en deux branches, le chef de l’Etat et le gouvernement. Le régime parlementaire caractérisé par une assemblée qui fait la loi et contrôle le gouvernement qui l’applique se distingue du régime présidentiel dans lequel l’Assemblée fait la loi mais le président _ qui l’applique_ n’est pas responsable devant elle. Dans la théorie parlementariste, le chef de l’Etat n’exerce pas de réel pouvoir actif et apparaît comme un symbole de la continuité, à la différence du gouvernement exerçant le pouvoir actif, qui doit nécessairement bénéficier de la confiance du Parlement, issu du suffrage universel. Le gouvernement est seul responsable devant le Parlement, peut être renversé par lui, et par lui seul. La France a voulu prévenir l’instabilité gouvernementale toujours possible dans un régime parlementaire en mettant en place un correctif présidentiel, donnant une place plus importante au chef de l’Etat et notamment à le faire élire au suffrage universel direct et instaurer une nouvelle source de légitimité dans le schéma institutionnel. Bien que le régime français emprunte également des caractéristiques au régime présidentiel, dans ce-dernier, le Président gouverne et l’Assemblée fait la loi, aucun des deux n’a un moyen d’action sur l’autre, par exemple la dissolution.
Dans un régime parlementaire, l’engagement de la responsabilité politique devant le Parlement apparait surtout comme une norme d’habilitation, il n’est pas forcé d’être exercé. Toutefois, il doit représenter une éventualité et ne pas rester qu’une simple fiction. Guy Carcassonne décrit « la responsabilité politique » comme « une Rolls sans carburant, une panacée indisponible, une pile vidée de toute énergie ». Les gouvernants bénéficient d’une légitimité de fait de la part de l’Assemblée sans risquer d’en encourir une quelconque rupture. La stabilité institutionnelle et le fait majoritaire ne doivent pas se transformer en une irresponsabilité politique qui contredit les bases du constitutionnalisme démocratique.
L’accélération forcée du débat parlementaire
En ce sens, l’article 49.3 est utilisé comme un outil d’accélération de la procédure pratiquée au sein du pouvoir législatif. Cela ne correspond pas à un acte isolé, cela participe d’une tendance générale de nos institutions de la Vème République de la part des gouvernants à vouloir réduire, voire éviter le temps long de la législature. De la même façon, le temps législatif programmé a été mis en place sur le fondement de l’article 44 de la Constitution, modifié par la révision de juillet 2008 et la loi organique du 15 avril 2009 qui en découle. Chaque groupe parlementaire dispose d’un temps minimum, toutes les interventions des députés sont décomptées du temps réparti entre les groupes et lorsqu’un groupe a épuisé le temps attribué, la parole est refusée à ses membres. Ces modifications visent l’efficacité du rôle du parlement mais viennent surtout participer de l’accélération des temps de débat.
Lorsque le temps du débat parlementaire est précipité, la décision prématurée, la loi qui en ressort est une réponse, à défaut d’être une solution. En d’autres termes, le processus de la loi n’est pas réfléchi, la réflexion vient (au mieux) une fois la loi promulguée. Les domaines de la loi « réactionnelle », la loi impensée, sont nombreux, parmi ceux-ci, la sécurité, l’économie et le social ou les questions migratoires. Peu importe le contenu de la loi, qu’elle existe suffit. Au contraire, certaines lois toujours en vigueur ont nécessité de longs mois de concertation, parfois des années (pour exemples, la loi sur la liberté de réunion du 29 juin 1881, la loi communale du 5 mars 1884 ou la loi sur la séparation des Eglises et de l’Etat du 11 décembre 1905).
Le temps long s’explique par le fait que lorsqu’une loi est discutée, il faut tout d’abord s’interroger sur sa nécessité au regard des objectifs à atteindre. Ensuite, son contenu doit être pensé comme s’intégrant dans l’ensemble du contexte normatif. Les discussions parlementaires doivent également anticiper les conséquences futures de l’entrée en vigueur de la loi en cause. La critique récente mais récurrente quant à la trop grande inflation législative ne tient pas forcément à la quantité de lois mais surtout à la mauvaise qualité de certaines. Il s’agit alors de trouver l’équilibre entre l’efficacité institutionnelle et le respect de la démocratie et du débat parlementaire : le Parlement doit exercer davantage sa fonction dans l’élaboration, la discussion et le vote de la loi.
Un déséquilibre au mépris de la représentation nationale
La mise en jeu de la responsabilité politique repose encore sur l’article 49.1 de la Constitution qui participe de la fonction d’anticipation du Parlement. Si cette fonction préventive ne peut pas être exercée, un gouvernant pourra uniquement être sanctionné a posteriori. La proposition de loi assurerait une obligation en remplaçant le mot “engage” par “doit engager”. Une des conséquences de la « non investiture » tient dans le fait que les ministres ne se considèrent pas comme des parlementaires auxquels ils ne rendent aucun compte. On peut également constater que les ministres ont une tendance à transférer leur responsabilité sur leurs collaborateurs et hauts fonctionnaires. Ainsi, la Vème République est aujourd’hui caractérisée par le fait que le Président choisisse et révoque son premier ministre et l’ensemble du ministre, dans ce schéma, le Parlement en est le grand absent.
Les pouvoirs du Président, comme symbole de la continuité, “le garant du bien commun, de la prise en compte des exigences du long terme et de la bonne marche des institutions” selon le programme des écologistes et les pouvoirs du 1er ministre nécessitent également une clarification stricte dans le texte constitutionnel. Le second devrait faire le lien entre l’exécutif et le Parlement. Il aurait également ce rôle de coordinateur dans la vision globale juridique dans le processus normatif. On retrouve d’ailleurs une interprétation plus parlementariste en période de cohabitation, ce qui impliquerait de revoir le calendrier électoral pour dissocier les élections législatives de l’élection présidentielle (une des propositions du programme NUPES). Pendant une période de cohabitation, les ressources du président sont plus faibles et il doit véritablement chercher un soutien auprès du peuple.
Enfin, les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 restent particulièrement « déconnectés » du rééquilibrage des institutions. Le programme des écologistes en propose la suppression. La mise en cause de l’article ne nécessite que l’avis du Premier ministre, du président du Sénat et du président de l’Assemblée nationale, et du Conseil constitutionnel, aucune de ces conditions n’est contraignante. En outre, son application présente le caractère d’un acte de gouvernement et n’est donc pas susceptible d’être contrôlé par le Conseil d’Etat. Les pouvoirs qu’il ouvre sont trop larges et ne sont pas suffisamment garantis par des limites constitutionnelles.
[i] Audouy, Laurèn. « La révision de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution à l’aune de la pratique. Supplément électronique disponible sur www.cairn-info », Revue française de droit constitutionnel, vol. 107, no. 3, 2016, pp. e1-e22.